¿Bendición o maldición? El caso de Brasil y sus yacimientos hidrocarburíferos de Pre-Sal
Yamil Alejandro Bekenstein[1]
Resumen:
El abastecimiento energético es un elemento fundamental que todo Estado debe considerar al momento de la realización de sus políticas públicas. Para alcanzarlo existen diversas maneras que incluyen y combinan la producción, importación o exportación, dependiendo de la posibilidad que le brinden sus recursos naturales. El presente trabajo analiza el caso de Brasil y la regulación de su sector energético, haciendo énfasis en el marco legislativo previo al año 2016 y las modificaciones posteriores hasta la actualidad. La selección de dicho año no es aleatoria sino que se justifica por el hito político interno de mayor envergadura de los últimos años: el proceso de impeachment y destitución de su Presidenta, Dilma Rousseff. En línea con esto, focalizamos nuestra investigación en el descubrimiento de una serie de yacimientos de Pre-Sal en la costa brasilera durante el año 2005, cuya producción se estimó entre 5 y 8 billones de barriles de crudo, el rol de la compañía estatal Petrobras y el papel de los inversores extranjeros. Este último se modificó al permitir su participación, licitación y competencia por las áreas de yacimientos que consideraran rentable explotar, cuyas consecuencias sociales, de autonomía energética y medioambientales habrá que analizar.
Palabras clave: Hidrocarburos; Brasil; Pre-Sal; Regulación; Petrobras
Introducción
La energía es fundamental para el desarrollo social y económico de cualquier sociedad. Con el progreso de la historia, las fuentes primarias de energía que los Estados necesitan para este desarrollo se fueron modificando, a la vez que se modifica la importancia de cada recurso en relación con los demás. Actualmente, el elemento más importante en lo que se refiere a insumos energéticos es, en términos generales, el relacionado con el petróleo y sus derivados. Se trata de un “recurso natural no renovable, finito, altamente apreciado y sin sustituto para el gran número de productos derivados que se generan a partir de él” (Toledo Tolentino, 2011, p.153), cuya utilización principal es el transporte, seguida de la industria y el uso doméstico. De todas formas, debemos tener en cuenta que la composición de las matrices energéticas varía, dentro de un mismo lapso de tiempo, de un país a otro, en función de los recursos naturales disponibles, la posibilidad de extracción y aprovechamiento, la construcción de las formas de utilización y las decisiones políticas relacionadas con su uso.
La obtención de energía no es un fin en sí mismo sino un medio para “satisfacer las necesidades vitales y de confort de los seres humanos” (Dutt y Gil, 2016, p.13). A pesar de ser una commodity,no funciona igual que todas las demás, sino que es una precondición para la existencia del resto: es un factor básico sin el cual las demás mercancías comercializables no podrían existir. Es, por lo tanto, “un elemento estratégico y componente del poder estatal” (Canesin, 2018, p.5) que limita su capacidad de suministrar bienes públicos y de relacionarse con el Sistema Internacional. Un breve análisis de los datos de consumo energético permite observar dos constantes: por un lado, que el crecimiento de la cantidad de población en un área determinada, lo que implica una mayor utilización de recursos energéticos por el aumento en la necesidad de consumo. Por otro lado, que el desarrollo de las sociedades está íntimamente ligado a su consumo: cuanto mayor es desarrollo, se vislumbra una mayor necesidad del recurso energético[2].
La industria petrolera internacional está compuesta por una multiplicidad de actores de diversas escalas. Toledo Tolentino (2011) identifica, entre ellos, al capital petrolero transnacional[3], que son empresas petroleras (mayormente de carácter privado) que pertenecen a las compañías internacionales. La importancia de estos actores es relevante si se considera que las grandes petroleras se encuentran dentro de las diez empresas más importantes del sector a nivel mundial y que encabezaron el ranking de la revista Fortune entre 2005 y 2008. Esta pertenencia se hace evidente en el gran caudal de recursos económicos para el desarrollo de sus actividades, a lo que se suma la participación en operaciones en todo el mundo. Las medidas que llevan a cabo estas compañías tienen un profundo impacto en todo lo que sucede en el sector petrolero global. Cuando prestamos mayor atención al detalle de este ranking, podemos visualizar la diferencia en las recaudaciones y el poder de presión que poseen. Culminado el año 2019, de las diez compañías a nivel internacional que encabezan esta lista, siete de ellas pertenecen al sector energético (entre ellas algunas de las beneficiarias de las explotaciones aprobadas en el flamante Pre-sal brasileño, tema de central interés en el presente trabajo), mientras que la nacional de Brasil Petrobras ocupó el puesto 74[4].
Para comprender tanto el poder económico como la capacidad de presión política que tienen las empresas del sector, debemos tener en cuenta que un rasgo central en la industria petrolera internacional es su naturaleza oligopólica. Veinte compañías entre privadas y públicas, de carácter nacional o internacional, controlan el 80% de las reservas probadas en el mundo y el 62% de la producción mundial del recurso. Desde el punto de vista de los gobiernos nacionales, el objetivo primordial de la política vinculada a la energía es el relacionado con la garantía de la seguridad energética, es decir, el acceso seguro, confiable y asequible a las fuentes de energía, “debiendo tomar en consideración factores geopolíticos, regulatorios, financieros y temporales; donde las fallas del sistema, la insuficiencia de infraestructura y las cuestiones de terrorismo son dimensiones claves al concepto de seguridad” (Toledo Tolentino, 2011, p. 155). En el sector de la energía, el mercado se demuestra insuficiente para enfrentar los riesgos más allá de lo económico, considerando aspectos sociales y ambientales, por lo que la actuación de los Estados en tanto actores para garantizar la existencia y el funcionamiento de los mercados es fundamental.
El fenómeno en el que focalizamos en el presente trabajo es el marco regulatorio del sector energético en Brasil, particularmente en los años anteriores y posteriores a 2016, cuando el país atravesó uno de los momentos de mayor fragilidad institucional de los últimos tiempos, que culminó con el proceso de impeachment y destitución de la Presidenta Dilma Rousseff. Si consideramos algunas de las regulaciones actuales podemos ver que hay grandes disidencias con las vigentes previo al 2016. La creación de Petrobras data de 1953 y fue motivada por la hipótesis de desabastecimiento hidrocarburífero e influenciada por ideas nacionalistas vinculadas al desarrollo y la industrialización de Brasil; fue una cuestión de soberanía nacional, vinculada a la búsqueda de la “creación de una identidad comercial estatal, cuya contribución al ideal nacional vendría de la búsqueda de la independencia energética” (Canesin, 2018, p. 54). A partir de 1997, en la ola de privatizaciones que atravesó el sector en todo el continente, Petrobras se abrió al mercado y vendió gran parte de su capital accionario, constituyéndose como empresa mixta (a diferencia de lo que ocurrió en otros países como por ejemplo Argentina con la total privatización de YPF).
La renacionalización de Petrobras sucedió en el marco del resurgimiento del nacionalismo petrolero (concretamente en el año 2010), que tuvo como premisa el límite al accionar de las petroleras internacionales en los países con recursos y afirmar el mayor control nacional sobre el desarrollo de los recursos naturales, a raíz de una serie de eventos que marcaron el aumento del “disconfort con el grado en el cual los asuntos energéticos fueron puestos en manos privadas” (Goldthau, 2012, p. 202). El resultado fueron agendas políticas que empezaron lentamente a virar hacia la “securitización” de la energía. Esto permitió a los países administrar un factor tan importante como el energético en sus territorios, a la vez que poder influir sobre la capacidad de acceso (y su costo) para los ciudadanos. Consideramos a la seguridad energética en línea a la exposición de Mukherjee y Sovacool (2011), entendiéndola como un componente integral de la sociedad moderna, compuesta por la disponibilidad, la asequibilidad, el desarrollo tecnológico, la sustentabilidad y la regulación. El modo en que cada gobierno define a la seguridad energética es el que mayormente termina por definir las políticas relacionadas con el sector. Una noción que enfatice el aspecto regulatorio probablemente tenga un impacto diferente que aquél que pone el foco en la disponibilidad del recurso o en el valor al que estará disponible.
Mencionamos la definición de seguridad energética porque afirmamos que tras la nacionalización de Petrobras estuvo la consideración de la importancia del recurso para el desarrollo brasileño, a la vez que el cambio regulatorio posterior al año 2016 también se vio influenciado por una premisa contraria, que enfatiza (al menos desde el discurso), la disponibilidad del recurso a un bajo costo con el permiso de explotación por numerosos proveedores, un modelo estable y transparente de regulación y el libre comercio, competencia y márgenes de exportación duraderos. El planeamiento de cualquier sistema energético consiste en analizar las características actuales, la dinámica de su funcionamiento y la de su eventual evolución futura, para actuar sobre él e intentar controlar su trayectoria. En este sentido, siguiendo la delimitación de Bouille (2004), podemos establecer tres concepciones bien diferenciadas: el liberalismo, que propugna la autorregulación o el autocontrol de los sistemas económicos; la centralización total del poder, que implica el planeamiento para definir los niveles de actividad de los diferentes sectores económicos; y el poder compartido en las economías mixtas, que requiere de un proceso de concertación entre los diferentes actores sociales para acordar trayectorias deseables del sistema que conduzcan a un planeamiento estratégico.
A partir de esta clasificación, podemos considerar que el marco normativo del sector energético de los gobiernos de Lula da Silva (2003-2010) y el de Dilma Rousseff (2011-2016) tuvieron una alta preponderancia del planeamiento centralizado del Estado, mientras que las administraciones de Temer (2016-2018) y la actual de Bolsonaro (2018 a la fecha) utilizaron (y utilizan) a la legislación para liberalizar el sector, acercándose a la primera categoría de las mencionadas, dando una mayor libertad al mercado para la “libre competencia”, tras el corrimiento del lugar central de Petrobras. El retorno a las políticas neoliberales marca una segunda etapa de libre competencia en el sector brasileño de petróleo. Las sociedades han virado desde enfoques estado-céntricos en los comienzos, a modelos de libre mercado, para luego adentrarse en una nueva etapa intervencionista (Goldthau, 2012).
Nueva fuente de recursos naturales
Habitualmente se alude al crudo de petróleo como si se tratase de un recurso natural homogéneo. Sin embargo, su uniformidad se limita al hecho de que se trata de un hidrocarburo líquido con un alto contenido energético por unidad de peso, que es relativamente fácil y barato de transportar, almacenar y procesar (Parra, 2003, en Palazuelos, 2008). Sin embargo, existen diferencias en los tipos de crudo que se pueden obtener: por un lado divergen en función de su densidad o facilidad de proporcionar aceites ligeros de calidad; por otro lado, hay grandes diferencias relacionadas con los costos de producción. Divergen notablemente según si la extracción de crudos se realiza en yacimientos que funcionan a su máximo nivel de productividad, en otros de explotación reciente, o en pozos veteranos que presentan rendimientos decrecientes. La variación de los costos también influye fuertemente dependiendo de la ubicación de los yacimientos: según se encuentren en la superficie terrestre o en zonas marítimas, ya que su exploración, explotación y transporte generan niveles de costos muy distintos.
El petróleo de Pre-sal se caracteriza generalmente por tratarse de reservas situadas a una profundidad excepcional, debajo del océano, bajo gruesas capas de roca y petróleo. Dada la particularidad de su ubicación, suelen requerir de grandes inversiones monetarias, de maquinaria y de tiempo hasta que entregan recursos. Esta inversión multimillonaria se reparte tanto en la explotación propiamente dicha (los recursos necesarios para que el pozo en cuestión comience a otorgar el crudo o el gas), como en la investigación previa que culmina con el descubrimiento de los pozos. La gran profundidad y presión involucrada en la producción de Pre-sal supone desafíos técnicos que deben ser superados.
En pleno contexto de predicciones sobre la cercana escasez de recursos hidrocarburíferos, a partir de la cual se suponía que los precios del petróleo se incrementarían indefinidamente por un aumento en la demanda y una disminución en las capacidades de producción, la compañía con control estatal brasileña Petrobras descubrió, en 2005 y a partir de una perforación exploratoria, una fuente de petróleo y gas no convencional debajo de una capa de sal cerca del campo de Tupi. En 2007, una sociedad entre la mencionada empresa, BG Group y Petrogal perforaron la zona y encontraron petróleo en una cantidad estimada equivalente a 5-8 billones de barriles, a una distancia de 5,5 km de profundidad de la superficie del océano, debajo de una gruesa capa de sal. Exploraciones subsiguientes demostraron que aquellos depósitos de hidrocarburos se extendían por Santos, Campos y la cuenca del Espíritu Santo (EIA, 2017). Entre los años 2008 y 2013, mientras se discutía un nuevo modelo regulatorio para el Pre-sal y por la caída del precio del crudo a nivel internacional, se redujeron las inversiones de Petrobras, cayó significativamente la actividad exploratoria y, por lo tanto, el número de descubrimientos declarados y el de pozos en desarrollo. En el mismo lapso y como consecuencia de todo esto, no se realizó ninguna ronda de negociaciones para la explotación de la zona.
La explotación de yacimientos de Pre-sal tiene una serie de obstáculos, beneficios y consecuencias. Entre los obstáculos más llamativos, la sal es el mayor en tanto que, a partir de los 3 mil metros de profundidad, se comporta como un material viscoso e inestable, lo que obligó a Brasil a desarrollar nuevas tecnologías y demandó gran inversión por parte del gobierno. Por otro lado, también es necesario mantener el petróleo caliente para evitar la formación de coágulos que tapen los conductos al salir de su temperatura inicial. Entre los beneficios, se cuenta la alta calidad (la alta conservación de sal facilita la refinación y produce derivados más finos); el alto valor comercial (dado que cuenta con menor cantidad de azufre, menor contaminación y mayor valoración a nivel mundial); la gran cantidad de reservas; y un futuro promisorio del país como exportador de petróleo, lo que implicaría mayor generación de riquezas y empleos. En este sentido, en lo referente a las consecuencias, vemos grandes inversiones para la explotación, que podrían hacer de Brasil uno de los principales contaminantes a escala global. También observamos como la búsqueda de incentivación a la explotación petrolera se contrapone a las tendencias en el pensamiento contemporáneo que pretende modificar las fuentes de obtención de energía para virar hacia modelos de mayor sustentabilidad y evitar los daños ambientales irreversibles, principalmente en uno de los territorios más valiosos en el planeta como es el Amazonas.
El descubrimiento del Pre-sal brasilero sucedió en el contexto en el que los presidentes de América Latina se preocupaban por el lugar que ocuparía la región en asuntos relacionados a la estrategia energética de cara al siglo XXI. En esa línea, el Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo reforzó su entendimiento sobre el papel estratégico que el recurso ejercía sobre el desarrollo económico y social, además de indicar la importancia y la “necesidad de aumentar y profundizar los procesos de cooperación e integración energética en la región sudamericana” (Canesin, 2018, p.17). Desde la evaluación del potencial de los yacimientos del Pre-Sal brasileño, podemos considerar la importancia de este país como exportador neto de crudo, lo que traería sin dudas un impacto positivo en su economía, especialmente si consideramos que Brasil históricamente depende del abastecimiento externo de petróleo y de energía eléctrica. En las últimas 3 décadas, las “cuatro grandes regiones demandantes (América del Norte, Europa, Asia-Pacífico/OCDE y Asia Oriental-Meridional) han ido elevando su dependencia exterior porque reducen su producción, al tiempo que elevan su consumo” (Palazuelos, 2008, p. 5). Según las cifras que releva el autor, las importaciones mundiales de este insumo por los bloques mencionados suponen el 92% con una cuota de consumo del 79%[5]. En este contexto, el posicionamiento del país como proveedor mundial de petróleo a gran escala supondría, además de una considerable y permanente entrada de divisas, un importante incremento en su poder internacional.
Por otro lado, el aumento de la producción y de las exportaciones de crudo, a raíz de la explotación del Pre-sal, permite en la actualidad que Brasil se integre al selecto grupo de los países proveedores de crudo, lo que cambiaría la distribución internacional en lo que a regiones se refiere (previo a este descubrimiento, América Latina decaía en importancia, al tiempo que aumentaba la de Rusia-Caspio y África y se mantenía Medio Oriente como principal exportador). Todavía existen grandes expectativas en las cuencas de aguas profundas de Sergipe-Alagoas, Espíritu Santo y Pelotas, por lo que se espera que Brasil se transforme, dentro de unos años, en exportador neto. El Pre-Sal podría modificar de manera notable el escenario económico brasilero, pero también su contribución al calentamiento global. Debemos tener en cuenta que, así como la energía es un componente fundamental para el funcionamiento de todos los Estados, ninguno de ellos “consigue ser totalmente autosuficiente en todos los recursos energéticos demandados” (Canesin, 2018, p. 1), por lo que las decisiones vinculadas a la importación y exportación de los recursos tienen impactos directos en la política energética de cada país. Hacia fines de 2017 Brasil ya se posicionaba como noveno productor mundial de petróleo y derivados y tercero en el continente americano, solo detrás de Estados Unidos y Canadá respectivamente.
Cambios legislativos
Durante los años noventa el prolongado descenso de los precios internacionales fue “un factor claramente disuasorio para que se emprendieran inversiones en prospecciones y en infraestructuras para la explotación y el transporte de petróleo” (Palazuelos, 2008, p. 7). Asimismo, la falta de inversiones en el sector petrolero en nuestra región (obviando el caso venezolano que, por ser miembro estable de la OPEP[6] tiene un criterio diferencial en este aspecto), puede relacionarse con una situación de sobreoferta de crudo que caracterizaba al mercado y contribuía al descenso del precio internacional. En este marco, al no vislumbrar niveles de rentabilidad asegurada estables y elevados, los inversors no destinaron grandes cantidades de capital en el segmento de upstream (exploración y producción) que es de alto costo y elevado riesgo. En el contexto de precios a la baja característicos de los años ‘90, los márgenes de las refinerías se redujeron al mismo tiempo que las grandes corporaciones petroleras presionaban para lograr mayores rendimientos a menores plazos. Como consecuencia, las inversiones escasearon y las efectuadas se destinaron mayormente a “la ampliación y modernización de las plantas existentes” (p. 11). En este marco, los grandes despliegues de capital estuvieron en manos de las compañías estatales que, como en el ejemplo de Petrobras, destinó cerca de US$50.000 millones en 2013, que luego cayeron a US$14.500 millones en 2016 (Torres, 2018). En la actualidad, la poca inversión en el segmento del upstream de petróleo se concentra en campos descubiertos, una limitante que marca el peor período de la historia petrolera del país.
En el marco normativo previo al 2010, la ley brasileña permitía que todas las compañías compitieran en las licitaciones públicas para ganar concesiones y operar en bloques de explotación. En el citado año, las regulaciones cambiaron cuando el gobierno de Brasil aprobó la legislación que instituía un nuevo marco para las reservas de Pre-sal. Dicho paquete supuso la creación de una nueva agencia (la Pré-Sal Petróleo S.A.) para administrar la producción y el comercio de contratos para el petróleo y el gas extraído de aquellos yacimientos; permitió al gobierno capitalizar Petrobras al otorgarle 5 billones de barriles de reservas de petróleo sin licencia a cambio de la posesión de capital accionario que le permitiera el control de la compañía; estableció un nuevo fondo gubernamental que administrara las ganancias obtenidas por el petróleo del Pre-sal y un nuevo acuerdo de producción y comercialización del sistema de reservas. En contraste, se le otorgó mayor preponderancia a las compañías del sector en la explotación de proyectos no vinculados a los yacimientos de Pre-sal.
En 2016, el gobierno de Brasil aprobó una ley que avalaba la operación de los grandes inversores privados extranjeros en yacimientos de petróleo fuera de las costas nacionales, por lo que se modificó el estatus de Petrobras: dejó de ser el único operador en la zona para ser el explotador preferencial, lo que permitió a las compañías elegir en qué proyectos licitar de las áreas del Pre-sal en las que quisieran participar. Esto se tradujo en la tendencia que comienza a inicios del 2017 cuando las empresas extranjeras del sector “decidieron retomar finalmente la planeación de las inversiones en la explotación y perforación de los pozos marítimos en el territorio brasilero” (Torres, 2018, p. 3). Con el pretexto de una necesidad de reactivación del sector energético, el actual gobierno impulsó una revisión del marco regulatorio para atraer con mayor vigor a la inversión extranjera. Entre los principales cambios están el fin de la mencionada regla de operador único en el Pre-sal; la reanudación de las subastas a partir de 2017; la promesa de una nueva política exploratoria con programación plurianual de subastas; nuevas formas de contenido local en el sector para las subastas presentes; y la promesa de revisar estructuralmente la política de contenido local del Programa de Estímulo a la Competitividad de la Cadena Productiva, al Desarrollo y al Mejoramiento de Proveedores del Sector de Petróleo y Gas Natural (PEDEFOR) y; el lanzamiento de un programa de incentivos para reactivar la explotación en tierra y la elaboración de un nuevo marco regulatorio para el sector del gas natural.
Tal como se puede prever, a pesar de no estar de manera explícita, todos estos cambios en las regulaciones del sector energético suponen la ampliación de las licitaciones a inversores privados, en detrimento de la compañía nacional, lo que implica una menor vigilancia sobre los recursos extraídos, menores ganancias absolutas para el erario público, tasas de control reducidas sobre las divisas obtenidas producto de las exportaciones y menores cuidados al medio ambiente (históricamente las compañías de capitales privados tienen peores calificaciones medioambientales en el sector en los aspectos relativos al cuidado del medio ambiente y la emisión de gases, en particular los de efecto invernadero)[7]. Todo esto está relacionado con una caída de la seguridad energética de Brasil, entendiéndola en los términos explicitados anteriormente.
Otra de las medidas establecidas por el actual gobierno en lo relativo a la administración de Petrobras está relacionada con su capital. Tras la consideración que es la que lleva adelante el 70% de las inversiones en el sector, se supone imperiosa la garantía de su equilibrio financiero y económico. El ajuste llevado a cabo a partir del 2016 implicó la reducción de su deuda en reales y el control de la contraída en dólares[8]. Como consecuencia de la mejora de sus condiciones de deuda y del control del flujo de caja, los saldos disponibles para inversión fueron notablemente menores a los de años anteriores, justamente por la focalización en el balance financiero. En línea con la decisión de desinvertir en la compañía, en el año 2017, bajo la administración de Temer, Petrobras, que ejercía un rol dominante en los vínculos de distribución de gas natural y era responsable por su red doméstica, vendió el 90% de las acciones de la empresa Nova Transportadora do Sudeste S.A. a un consorcio de inversión extranjera, a la vez que se deshizo de su unidad de distribución de licuación de gas a manos de la empresa Ultrapar. En abril del mismo año, el Ministro de Energía anunció que el país alcanzaría la autosuficiencia gasífera dentro de 5 años, beneficiándose de la producción de hidrocarburos de aguas ultra profundas (Pre-sal), sin especificar quiénes serían los beneficiarios de su explotación y transporte.
Desde el año 2018, con la nueva gestión y en pleno proceso de transformación del sector energético, se abrió la licitación por parte de la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP) de cientos de áreas, nuevamente ofrecidas al mercado. A partir del 2017, con la nueva política de contenido local para las rondas de licitación, “las empresas privadas pueden operar bloques en el Polígono del Pre-sal también” (Torres, 2018 p. 10). A la par de las inconmensurables ganancias pronosticadas, se estima que la explotación de los yacimientos del Pre-sal tendrán una serie de impactos sociales y ambientales negativos. El primero de ellos es el relacionado con los conflictos en el territorio, en la medida en que para hacer efectivos los proyectos, es necesaria la ocupación de espacio que no se da sin conflictos. El espacio está en disputa y se trata de una disputa desigual. En primera instancia supone la reducción del territorio de pesca, la desaparición de ciertas especies de peces y moluscos, y daños provocados a equipos de pesca. Estos impactos son generados por la instalación de la plataforma que, a su vez, no fueron reconocidos por Petrobras ni por el instituto regulador. Por otro lado se prevé el fin de las principales actividades económicas de la zona. Estas actividades, relacionadas estrechamente con el turismo y la pesca artesanal desaparecerían con la contaminación del agua, la muerte de ciertas especies y la reducción territorial disponible. La última de las consecuencias relacionadas con el medio ambiente será un aumento del flujo de metanol, producido en un 70% a través de buques químicos. El principal inconveniente de la explotación de estos yacimientos es que el desarrollo económico de la zona no se condice con desarrollo social y un cuidado ambiental detallado. Los excedentes de capital deberían estar mejor distribuidos e invertidos para que produzcan más valor. No alcanza con el incentivo a las inversiones por parte del Estado si estas no alcanzan a reflejar un impacto real en el territorio y en sus comunidades.
Consideraciones finales
Tal como expresamos previamente, la energía supone una fuente de poder para los Estados y habilita mayores márgenes de negociación en términos internacionales o, por el contrario, supone grandes restricciones. Puede ser considerado como una bendición o una maldición. La primera opción sucede cuando el propietario de los recursos naturales puede defender su control de la interferencia externa y, de esta forma, beneficiarse de su obtención. Sin embargo, los recursos naturales se transforman en una maldición cuando el agente (en este caso el Estado) no puede defenderlos y se convierte en “un objetivo para actores más poderosos, lo que podría aumentar su inseguridad” (Canesin, 2018, p. 30). En el caso que estudiamos en el presente trabajo vemos como Brasil, luego de los descubrimientos de grandes cantidades de petróleo y gas no convencional de tipo Pre-sal, atravesó ambos estadios: en primera instancia como único beneficiario de los recursos por la explotación exclusiva a través de su compañía estatal y, más recientemente, con la modificación de la legislación que permite la participación de multinacionales extranjeras, lo que hizo que aumentara considerablemente su vulnerabilidad y dependencia.
En la década del ‘90, con el auge de las medidas desplegadas por el neoliberalismo a nivel global, se pudieron observar, entre otras, la internacionalización del capital, la financiarización, la degradación ambiental y la reestructuración de los procesos de innovación. Tras la caída del gobierno de Dilma Rousseff y la modificación de la legislación relacionada con el sector petrolero, lo que estamos viendo es un retorno, junto con el cambio de autoridades vinculadas a políticas neoliberales, de medidas similares a las atravesadas hacia el final del siglo pasado. Este proceso de reestructuración neoliberal tiene poca relación con la libertad del mercado y una creciente competencia que favorezca a los consumidores, sino que entraña “una creciente monopolización de la producción, los servicios y el comercio globales (…) que configuran una fase expoliadora, parasitaria, rentista y depredadora del capitalismo a escala planetaria” (Delgado-Wise, Márquez y Puente, 2010 en Toledo Tolentino, 2011, p. 164).
Como en cualquier otro sector, la energía es sujeto del cambio de paradigmas y de las agendas políticas, a través de medidas de gobierno designadas para encargarse del área. En un paradigma estado-céntrico, la energía es considerada como un bien público, por lo que “las políticas energéticas son designadas para proveer cobertura para el total de la población” (Goldthau, 2012, p. 200). Para la concepción neoclásica, en cambio, el sistema energético es tan sólo una rama industrial más en el sistema económico, por lo que las políticas están diseñadas en función de que el mecanismo del precio facilite las elecciones de los consumidores individuales y que estos se beneficien, en última instancia, de precios más bajos.
En el marco actual de la mayor transformación de la historia hidrocarburífera de Brasil, con miras a convertirse en un mercado más competitivo y diversificado, estamos viendo cómo las empresas extranjeras tienen cada vez mayor preponderancia en la inversión directa. El inconveniente que visualizamos en este aspecto es que las grandes empresas petroleras privadas, principalmente focalizadas en el acceso a yacimientos suficientes para mantener sus reservas y producción en un nivel apto que les permita continuar en el negocio petrolero, buscan “saciar las exigencias de sus accionistas y, sobre todo, ampliar al máximo su participación en la renta petrolera que se genera en el sector” (Toledo Tolentino, 2011, p. 156), sin considerar el impacto en las comunidades tradicionales que genera conflictos en los territorios, que se estima continuarán aumentando de la mano de los actuales proyectos impulsados por la administración de Bolsonaro.
Lo que el gobierno brasilero busca con las nuevas regulaciones es suplir las dificultades de los aportes realizados por Petrobras, especialmente luego del escándalo de corrupción que culminó con la destitución de la Presidenta Dilma Rousseff. Entre las inversiones actuales que se destacan en el sector observamos las de la empresa Total de Francia y la Statoil de Noruega, a pesar de que la participación se diversifica entre más de 30 compañías. En el caso de la empresa noruega, sus esfuerzos vinculados con Brasil están direccionados a iniciar una jornada de inversiones a largo plazo, principalmente en las concesiones para la perforación en la costa de Capixaba de Espíritu. No obstante, debido al marco regulatorio vigente hasta hace unos años, la empresa había decidido no participar en futuras licitaciones en bloque porque, según su creencia, carecía de competitividad. En línea con estos reclamos la actual administración de gobierno está intentando alivianar la legislación para hacerla más atractiva[9].
A pesar de la creciente producción hidrocarburífera a manos de la compañía estatal, aún hay un inmenso potencial factible de ser explotado. Basta prestar atención a las cifras para poder comprender el interés que las mencionadas empresas transnacionales tienen en los yacimientos de Pre-sal analizados:
menos del 5% de las áreas sedimentadas fueron concedidas, y el número de pozos perforados en Brasil es muy bajo si se compara con otros países. (…) Además, aún hay dos cuencas sedimentarias enteras (Pernambuco Paraíba y Madre de Dios) sin un solo pozo perforado (Torres, 2018, p. 9).
Las reservas probadas hacia el fin del año 2016 suponían 12,7 billones de barriles de petróleo y 378 billones de metros cúbicos de gas natural. En la actualidad, la principal esperanza para la mejora económica la retoma de la explotación en el territorio es la vinculada a las inversiones privadas. Es de destacar una característica notable de los recursos petroleros brasileros. Dado que las refinerías de este país no tienen las capacidades técnicas para procesar crudos pesados a gran escala, Brasil debe exportar parte de su producción e importar crudo más liviano (EIA, 2017). Esto supone grandes cantidades de divisas generadas por la exportación para aquél que explote los yacimientos, a la vez que la necesidad de desembolso de capital para la importación del crudo liviano por parte del Estado.
En el comienzo de este año vemos como el sector energético de Brasil sigue su modificación hacia la liberalización. No solamente la legislación permite e incentiva la intervención de grandes capitales extranjeros en los yacimientos hidrocarburíferos nacionales sino que, desde 2020 Petrobras comenzó un profundo proceso de privatización con la venta de su participación en un conjunto de concesiones de campo de tierras y aguas rasas, la Unidad de Procesamiento de Gas Natural y la venta de acciones por un equivalente a US$5200 millones en el mes de febrero. A partir de los datos previamente explicitados no podemos sugerir que el accionar de las empresas transnacionales del rubro energético hubieran influido en el proceso de impeachment que culminó con la destitución de la Presidenta Dilma Rousseff. Sin embargo, el análisis de la legislación vigente en los años anteriores y las modificaciones que se reglamentaron desde el 2016 hasta el presente nos muestran que uno de los sectores más beneficiados con el cambio de rumbo político del gobierno fue el del capital energético privado internacional: desde la obtención de permisos de licitación para la explotación de los yacimientos del Pre-sal hasta la compra de acciones de la parcialmente privatizada Petrobras, la autosuficiencia energética brasilera resulta cada vez más difícil de imaginar y más dependiente de las inversiones extranjeras, al tiempo que las divisas, producto de las exportaciones del recurso, no quedan en su país.
Referencias bibliográficas
Bouille, D. (2004) Economía de la Energía.
Canesin, R. (2018) Recursos energéticos e política exterior nos governos de Lula da Silva (2003-2010). Campinas, SP, Brasil.
Dutt, G. y Gil, S. (2016) La energía hoy. En Revista Ciencia Hoy, No. 147, pp. 12-17.
Goldthau, A. (2012) “From the State to the Market and Back: Policy Implications of Changing Energy Paradigms” en Revista Global Policy, Volume 3. Issue 2, pp. 198-210.
Mukherjee, I. y Sovacool, B. (2011) “Conceptualizing and measuring energy security: A synthesized approach” en Revista Energy, No. 36, pp. 5343-5355.
Palazuelos, E. (2008) “El mercado de petróleo, un mercado financiarizado” en Palazuelos, E. (dir), El petróleo y el gas en la geoestrategia mundial. Akal, Madrid.
Revista Fortune: www.fortune.com/global500
Toledo Tolentino, A. (2011) “Cambios en la industria petrolera internacional bajo la etapa neoliberal”. En H. Márquez, R. Soto, & E. Zayago (comps.), El desarrollo perdido. Avatares del capitalismo neoliberal en tiempo de crisis, Desarrollo y Migración. México D.F.: Miguel Ángel Porrúa y Universidad Autónoma de Zacatecas.
Torres, L. (2018) “El renacer de la industria petrolera brasilera y sus implicaciones ambientales” en Coalición Regional por la transparencia y la participación.
U.S. Energy Information Administration (2017) “Country Analysis Brief: Brazil”, en Independent Statistics & Analysis.
[1] Licenciado en Ciencias de la Comunicación Social por la Universidad de Buenos Aires.
[2] De acuerdo con cifras de la IEA (2008), cada aumento del 1% anual en el Producto Interno Bruto ha sido acompañado de un aumento en la demanda de 0,3%.
[3] En la citada investigación se mencionan, junto con el capital petrolero transnacional, a los países productores, los países consumidores, las compañías de servicios petroleros y al capital financiero. En el presente trabajo nos enfocamos sólo en el primer aspecto dado que es el de mayor relevancia para nuestros objetivos.
[5] Estos datos son previos a la redacción de su artículo, en 2008.
[6] Organización de Países Exportadores de Petróleo.
[7] Un claro ejemplo de esta dinámica es que los residentes capixabas aún continúan sin informaciones oficiales transparentes sobre los emprendimientos reales que se implementarán y en qué localidades, durante la etapa de las obras en ejecución y, principalmente, sobre los impactos ambientales y sociales de los proyectos. Esto está motivado principalmente porque los propios informes ambientales son fragmentados y suelen ser ejecutados por las mismas empresas que emprenden las obras.
[8] Durante el año en cuestión, Petrobras era la compañía más endeudada del mundo, con un total de US$122,7 billones de dólares (EIA, 2017, p. 3).
[9] Un ejemplo de esto es la reducción del 50% de los componentes nacionales para la contratación de equipos en la industria petrolera para la exploración de nuevas áreas terrestres, 18% para la exploración en mar, 25% para la construcción de pozos, 40% para sistemas de recolección de desagüe y el establecimiento de tan sólo un mínimo de 25% para unidades estacionarias de producción, todo esto vigente desde febrero de 2018.